UpdateTime：2020/1/18 0:44:31
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2019年，财政收入增速明显放缓，财政收入增长面临较大压 力，而财政支出保持较快增速。财政运行总体平稳，同时部 分地方财政面临较大的压力。2020年应继续坚持加力提效的 积极财政政策，在合理评估政策效果的基础上，进一步完善 减税降费政策，将减税政策和税制改革更好地协调起来；进 一步提高财政赤字率，可以适当突破3% 的约束，进一步扩大 地方债规模；进一步将财政政策与建立现代财政制度有机地 结合起来，推进国家治理体系和治理能力现代化。
２０１９年 １ ～９ 月， 全国一般公共预算收入 １５０６７８ 亿元， 同比增长 ３.３％， 比２０１９年预算的全年同比增速 （５％） 低１.７个百分点。 图１显示２０１８年和２０１９年１～９月一般公共预算收入分月 （１～２月合 并） 的同比增长情况。 从总体上看，２０１９年同比增速低于２０１８年， 但２０１８ 年同比增速先高后低， ２０１９ 年同比增速显现 “Ｖ” 形特征， 即先高中低再 高。２０１９年一般公共预算收入压力明显加大， ５ 月同比增长率为负 （－ ２.０６％）， 为全年最低点。
图1 一般公共预算收入同比增速
注： 原始数据来源于ＣＥＩＣ数据库， 同比增速为作者计算而得， 保留小数点后２位。
２０１９年１～９月一般公共预算收入中的税收收入和非税收入增长情况形 成极大的反差。 税收收入１２６９７０亿元， 同比下降０.４％； 非税收入２３７０８亿 元， 同比增长２９.２％。 可见， 非税收入在保持一般公共预算收入的增长方 面发挥了至关重要的作用。
图２显示２０１８年和２０１９年１～９ 月税收收入分月 （１～２ 月合并） 的 同比增长情况。 总体上看， ２０１９ 年税收收入同比增速明显低于２０１８ 年， ２０１８年同比增速先高后低， ２０１９ 年同比增速 ５ 月处于最低点， 为 －６.９８％。 ２０１９年５月开始， 月度税收收入同比增速一直为负， 但也表现 出降速趋缓的特征。
由于税收收入是一般公共预算收入的主要形式， 税收 收入降速趋缓并在第四季度可能恢复正增长 （２０１８年第四季度税收收入分 月同比增速均为负数）， 对于２０１９年一般公共预算收入的增长有着特别重 要的意义。
图2 税收收入同比增速
注： 原始数据来源于ＣＥＩＣ数据库， 同比增速为作者计算而得， 保留小数点后２位。
图３给出２０１８年和２０１９年１～９月非税收入分月 （１～２月合并） 的同 比增长情况。２０１９年非税收入增速远高于２０１８年， 总体上处于高位运行的 态势。２０１８年１～９月分月非税收入一直保持负增长， １０月之后增速为正， １２月同比增速高达４２.９８％。 ２０１９ 年非税收入保持较快增速， 在很大程度 上缓解了税收收入负增长所带来的一般公共预算收入增长压力。 由于２０１８ 年第四季度基数较大，２０１９年第四季度非税收入同比增速难以保持１～９月 的分月增速。
注： 原始数据来源于ＣＥＩＣ数据库， 同比增速为作者计算而得， 保留小数点后２位。
政府性基金预算收入情况：２０１９年１～９月， 全国政府性基金预算收入 ５３１６３亿元， 同比增长７.７％， 比２０１９年预算的全年同比增速 （３.４％） 高 ４.３个百分点。 图４显示２０１８年和２０１９年１～９月政府性基金预算收入分月 （１～２月 合并） 的同比增长情况。２０１８年政府性基金预算收入分月同比增速波动较 大，５月同比增速高达６４.９５％，７月只有０.３１％， ８月又恢复到４６.４２％的 高位， 之后又继续波动。
２０１９年政府性基金预算收入总体增速较低， ４月之 前分月同比增速为负， 后保持正增长。 土地出让收入是政府性基金预算收入 的主要形式， 土地出让收入增速决定了政府性基金预算收入增速。 中央和地方一般公共预算收入情况：２０１９年１～９月， 中央一般公共预 算收入７２０４５亿元， 同比增长３.５％； 地方一般公共预算本级收入７８６３３亿 元， 同比增长３.１％。
图５和图６分别显示２０１８年和２０１９年１～９月一般公共预算收入中的 中央一般公共预算收入和地方一般公共预算本级收入分月 （１～２ 月合并） 的同比增长情况。２０１８年中央一般公共预算收入同比增速呈现的 “先高后 低” 特征比较明显。２０１９年１～９月中央一般公共预算收入增长总体上处于较低的水平。 ２０１８ 年地方一般公共预算本级收入同比增速总体上看快于 ２０１９年。２０１９年５月地方一般公共预算本级收入同比增速为－４.９３％， 之 后虽然返正， 但６～８月也只是保持在较低的正增长水平上， 可见地方财政 的压力。
从政府性基金预算收入来看， 中央和地方政府性基金预算收入情况有较 大的不同。２０１９年１～９ 月， 中央政府性基金预算收入３０８６ 亿元， 同比下 降０.５％； 地方政府性基金预算本级收入５００７７ 亿元， 同比增长８.３％， 其 中土地出让收入同比增长５.８％。 根据２０１９ 年预算， 中央政府性基金收入 ４１９３.１５亿元， 增长４％。１～９月， 中央政府性基金收入未能按照预算设定 的速度增长， 反而出现负增长。 根据２０１９年预算， 地方政府性基金本级收 入７３７５４.５６亿元， 增长３.３％， 其中， 国有土地使用权出让收入６７０７７.３９ 亿元， 增长３％。 可见，１～９月， 地方政府性基金预算收入比２０１９ 年预算 的全年同比增速快了５个百分点。 政府性基金预算收入在地方政府收入体系 中有重要地位， 其正增长有助于缓解地方政府收入的压力。
２０１９年 １ ～９ 月， 全国一般公共预算支出 １７８６１２ 亿元， 同比增长 ９.４％， 比２０１９年预算的全年增速 （６.５％） 高２.９个百分点。 图７显示２０１８年和２０１９年１～９月一般公共预算支出分月 （１～２月合 并） 的同比增长情况。 ２０１９ 年１～９ 月一般公共预算支出保持了较高的增速， 财政支出扩张力度较为明显、 动作快， ３ 月和４ 月同比增速远远超过 ２０１８年同期。
政府性基金预算支出情况：２０１９年１～９月， 全国政府性基金预算支出 ６１７６８亿元， 同比增长２４.２％， 与２０１９ 年预算的全年同比增速 （２３.９％） 基本持平。 中央和地方一般公共预算支出情况：２０１９年１～９月， 中央一般公共预 算支出２５０７９亿元， 同比增长９.２％； 地方一般公共预算本级支出１５３５３３亿 元， 同比增长９.４％。 从政府性基金预算支出来看，２０１９年１～９月， 中央政府性基金预算支 出１８３８亿元， 同比下降７.２％； 地方政府性基金预算本级支出５９９３０亿元， 同比增长２５.５％， 其中土地出让收入安排的支出下降１.７％。
２０１９年全国预算安排赤字２７６００亿元， 比２０１８年增加３８００亿元， 赤字 率从２.６％提高到２.８％。 同时， 安排地方政府专项债券２１５００ 亿元， 比 ２０１８年增加８０００亿元。 近年来， 由于所使用的财政赤字口径， 财政收支涉及财政预算稳定调节基金的调入和调出， 年末实际财政赤字和预算赤字完全 一致。 财政赤字指标只是一般公共预算的赤字， 不涉及政府性基金预算， 因 此， 地方专项债券的发行不影响财政赤字率。
但是， 对于地方来说， 专项债 券提供了可支配财力。 对于财政运行来说， 最大的风险在于地方债。２０１９年１～９月， 全国发 行地方政府债券４１８２２亿元。 其中， 发行一般债券１６６７６亿元， 发行专项债 券２５１４６亿元； 按用途划分， 发行新增债券３０３６７亿元 （包括新增一般债券 ９０７０亿元、 新增专项债券２１２９７亿元）， 发行置换债券和再融资债券１１４５５ 亿元。２０１９年全国地方政府债务限额为２４０７７４.３亿元。
其中， 一般债务限 额１３３０８９.２２亿元， 专项债务限额１０７６８５.０８亿元。２０１９年９月末， 全国地 方政府债务余额２１４１５０亿元， 控制在全国人大批准的限额之内， 这说明地 方政府债务风险总体上是可控的。 显性地方债完全可控， 需要加以防范的是 隐性地方债。 隐性地方债本身就是一个有争议的概念。 地方债风险争议多由 隐性地方债规模的认定不同所致。 近年来隐性债的显性化， 让地方债管理进 入了一个新阶段。
２０１９年财政运行总体上看是平稳的， 财政收入承受较大压力， 部分 地方财政压力更大， 主要原因包括以下两个方面。
一是经济增速趋缓。 ２０１８年国内生产总值同比增长６.６％， ２０１９ 年前三季度国内生产总值同 比增长６.２％。 应该说， 中国经济在较高基数上继续保持中高速增长， 在 国内外经济环境日趋复杂的背景下， 这样的成绩取得是殊为不易的， 反映 了经济增长的稳中求进特点。 但经济增速趋缓， 必然会对财政收入增长带 来一定的影响。
二是减税降费政策对财政收入有较大的影响。 ２０１９ 年减 税降费规模预计超过２万亿元， 力度之大， 前所未有， 这是积极财政政策 加力提效的重要表现。 短期内， 大规模的减税降费已经影响到财政收入的 增长。 例如， ２０１９年４月１ 日开始实施的增值税税率调整， 原适用１６％ 税率的， 税率调整为１３％， 原适用１０％税率的， 税率调整为９％， 直接导致５月之后增值税收入大幅下降。 增值税是中国第一大税种， 税收收入因 此出现负增长。
财政支出保持较高增速， 是积极财政政策加力提效的要求。 在财政收入 承压的情况下， 一般性支出被压缩， 但财政支出总额保持增长， 这与减税降 费政策一样， 体现了财政政策逆周期调节的要求。 由政府性基金专款专用的 要求所决定， 政府性基金支出与收入密切相关， 支出不超过收入， 收入增速 低， 支出增速也相应下降。 政府性基金收入中最主要的形式是土地出让收 入。
为了保持房地产市场平稳健康发展， “房住不炒” 定位进一步得到落 实， 土地出让收入增速出现下降甚至负增长都是正常的表现。 较大力度的减税降费政策， 在一定程度上影响了地方财政收入的增长， 部分地方财政承担了较大的收入压力。 一方面， 地方政府积极采取措施， 保 证了地方财政的平稳运行。 另一方面， 中央财政也通过转移支付， 加快出台 一些政策措施， 帮助地方财政渡过难关。
例如， 国务院发布 《实施更大规 模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》， 增值税收入继续实 施 “五五分成”， 增强了制度确定性预期； 增值税留抵退税的配套措施可以 缓解一些地方的财政压力； 消费税征收环节后移， 先对高档手表、 贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革， 再结合消费税立法对其他具备条件 的品目实施改革试点， 为健全地方税体系指明了一条路， 这既配合了减税降 费政策的落实， 又在构建更加规范的中央和地方财政关系方面迈出了一大 步。
与开征房地产税相比， 在短期内， 这条路的可行性更强。 一些地方的财 政可持续性较差， 税收收入增速较低甚至出现负增长是清理欠税等一次性收 入手段发挥作用的结果， 非税收入高速增长也主要是一次性收入手段发挥作 用的结果。 另外， 房地产在经济增长中的地位和作用正逐步削弱， 这也直接 导致土地出让收入增速降低。
由于房地产行业定位的变化， 土地出让收入未来将很难 有较大幅度的增长， 从而限制了政府性基金收入的增长速度。 在中央和地方 财力格局保持基本稳定的政策导向下， 中央财政和地方财政的收入分配格局 也将大致保持稳定， 可以预期的是微调， 而不会有大的调整。 针对部分地方 财政运行中所遇到的困难， 中央通过财政转移支付或局部领域的收入划分调 整来予以解决。
在减税降费政策和经济增长因素的共同作用下， ２０２０ 年财政收入增长 目标宜设定在５％左右。 减税降费政策已经实施多年， 特别是２０１７ 年、 ２０１８年和２０１９年三年减税降费规模迅速扩大， 政策合力正在进一步释放， 这样即使２０１９年只是出台小范围的减税降费政策， 总减税降费规模也不会 太小。 这势必给财政收入增长带来压力。 但２０２０年财政收入仍有增长空间。 一是因为减税降费政策作用滞后反应， 带来更大的财政收入增长的基数； 二 是扣除物价增长因素 （３％左右）， 财政收入增长实际上处于非常低的水平。 另外，２０２０年税收收入增长仍有一定空间。 个人所得税综合征收部分在上 半年汇算清缴， 补缴税款可能带来一定的收入增长。
受国内外经济环境的影响， ２０２０ 年中国经济将继续保持中高速增长， 更加注重高质量发展。 ２０２０ 年财政收入仍将继续面临较大的压力， 财政支 出也将继续保持一定的扩张力度。 ２０２０ 年是三大攻坚战的最后一年。 精准 脱贫、 污染防治、 防范化解重大风险攻坚战都离不开强有力的财政支持。 财 政的刚性支出很难削减。 例如， 社会保险基金预算收入中来自财政补贴的金 额越来越多， 财政补贴将成为未来社会保险事业正常运行的重要保障。
一般 性支出压缩空间越来越小， 部分项目支出有一定调整空间， 但２０２０年财政 政策仍有必要继续扩张， 加力提效的积极财政政策仍需要坚持。 这样， 财政 支出的节约和结构性调整是并行的， 而且财政支出还应保持一定的增长速 度， 如保持同比增长８％左右的水平， 以充分体现财政政策逆周期调节的 要求。
收支压力之下， 财政赤字进一步扩大是大势所趋。 应进一步提高财政赤 字率， 突破３％的财政赤字率这一所谓 “警戒线” 的约束， 更务实地防范财 政风险。 财政赤字率３％和国债负担率６０％的所谓 “警戒线” 均为欧盟国 家讨价还价的结果， 是政治妥协的产物。 世界上不仅其他国家早就突破这样 的 “警戒线”， 就连欧美国家也不一定遵守。 中国更没必要因此困住手脚， 压缩赤字和债务空间。
２０２０ 年可将财政赤字率定为３％ ～３.２％。 事实上，由于当前中国所使用的财政赤字口径， 不能充分地反映当年财政赤字， 若以 当年的财政收支计算， 财政赤字率早已突破３％。 现行的财政赤字口径可以 反映当年可动用财力和实际动用财力的状况， 有继续存在的必要。 但无论如 何， 没有必要将财政赤字率限定在３％以下。 提高财政赤字率， 所提供的政 府财力， 对于规范发展政府和社会资本合作 （ＰＰＰ） 而言有益。 前些年， ＰＰＰ野蛮式发展的部分原因是一些地方财力不足， 进而采取了不规范的融资 方式， 但也损害到ＰＰＰ的规范发展。
２０２０年是 “十三五” 规划的收官 之年， 财政运行的正常， 对于促进各项经济社会发展目标的实现有着非同寻 常的意义。 财政收支正常运行， 只是财政制度运行的最基本要求。 财政是国家治理 的基础和重要支柱。 这就要求跳出财政看财政。 宏观经济稳定， 离不开财政 政策的支撑。 合理的经济增长速度、 充分就业、 物价稳定、 国际收支平衡都 需要财政政策直接或间接发挥作用。
社会发展目标的实现同样离不开财政制 度的支持。 财政支出结构的优化、 着力点的转换、 税收优惠对象和方向的选 择等， 都可以助力某个领域的社会发展。 财政的正常运行可以推进国家治理 体系和治理能力现代化， 反过来， 国家治理体系和治理能力的现代化也可以 保障财政的正常运行。 财政事务， 并不仅仅是政府体系中的资金往来， 而且 要体现深刻的政策目标。 财政支持什么、 限制什么， 都会直接影响经济和社会的发展。 在国内外经济形势依旧复杂的背景下， 财政运行还应充分考虑全 球经济的因素， 在全球化背景中制定合理的财政政策， 并推进相应的改革。
积极的财政政策应在政策效果评估的基础上进一步优化。 减税降费政策 是这一轮积极财政政策的一项重要内容。 仅以此为例加以说明。 落实落细减税降费政策， 应进一步加强政策效果评估， 并提出完善方 案。 减税降费政策在实施中也遇到一些问题。 一些企业受上下游行业挤压， 减税降费之后， 政策受益不明显， 或甚至受损， 因此对减税降费政策效果提 出质疑。 对此， 应加以深入分析。
纯市场因素所致的企业利益受损， 不应该 设定为减税降费政策的完善方向。 减税降费政策普惠， 但即使是受惠者， 受 惠程度也不尽相同。 市场因素所致， 应理解为市场正常发挥作用的结果， 没 有进一步完善的必要。 减税降费政策有滞后效应， 后期政策可能有累积效 应。 因此， 仅以短期内经济增长有限为由来抱怨减税降费政策效果不好， 可 能并不符合实际。 减税降费政策实施之后， 民间资本是不是因此更加活跃， 还需要做进一步判断。
积极的财政政策应加大创新力度。 市场在资源配置中的决定性作用尚未 得到充分发挥时， 减税降费政策的传导机制必须进一步畅通。 为此， 要在减 税降费政策传导机制上大做文章， 进一步畅通财政政策传导机制， 让减税降 费政策带来更多的市场活力。 创新积极的财政政策， 还需要稳健的货币政策 的协调配合。 积极的财政政策对资本市场环境提出了要求， 只有市场上有充 分的资金供应， 债务融资才可能顺利地进行。
减税政策与税制改革协调， 可以最大限度地巩固政策效果。 非对称性减 税， 如增值税税率下调幅度不同，１６％下降３个百分点，１０％下降１个百分 点， 带来的进项税额下降相对较少从而税负上升问题， 需要结合税制改革来 加以应对。 为此， 应加快税制改革， 更快实现增值税税率三档并两档， 减少 多税率所带来的增值税扭曲效应。 名义税负、 法定税负增减对市场主体不是最重要的， 感受更深的是资本 回报率。
税后资本回报率对各行各业来说， 更为重要。 市场的活跃度与资本 回报率密切相关。 资本回报率指标对于各行业来说更具有可比性， 更容易成 为政策调整的参照指标。 减税降费政策的总规模是最重要的。 市场主体之间 的税负转嫁、 价格调整， 政策制定者往往很难观察到具体的行为， 且不见得 有必要全面掌握。 只有非市场因素， 政府特许、 行政性垄断等所致的受惠效 果不明显， 才是应该解决的问题。
减税政策还可考虑与企业所得税改革联系起来。 美国特朗普政府减税之 后， 一些国家跟着降低企业所得税税率， 中国企业所得税２５％的税率有进 一步下调的必要。 下调之后， 某些行业的税负可能下降较多。 这些行业中国 有企业相对较多， 可以通过增加上缴利润的方式加以弥补。 降低企业所得税 税率， 收入下降幅度有限， 但因此可以换来更多的企业和市场活力。 企业所 得税在降低税率的同时， 可以将前期的税基优惠式税收优惠在到期后调整， 或设置一定的过渡期， 让改革方案更容易被接受。
２０１５年以来， 随着新 《预算法》 的实施， 地方债正式启动。 存量隐性 地方债的显性化、 地方债置换为地方债风险防范打下了坚实的基础。 存量地 方债很难通过未来的地方收入流量来解决， 应重点考虑采取将当年地方债资 金形成的地方政府资产变现的方式， 为地方债偿还积极拓展有效的资金来源 渠道。 与此同时， 为了更好地贯彻 “开前门、 堵后门” 的原则， 适当开大 前门， 才能真正堵住后门， 让地方公共服务有更加灵活的资金支持。
总之， 应进一步扩大地方债规模， 并合理确定地方专项债券和一般债券的比例和资 金投向。 专项债券的适用范围应该是能够带来充分现金流的项目。 未来仍应 高度防范专项债券一般化的风险。 不能带来充分现金流的项目不宜通过专项 债券进行融资。 需要认识到地方债问题是多年形成的实际情况。 在２０１５年之前， 形成 的地方债未在财政赤字中体现。 地方债置换可缓解地方债务清偿问题， 但问题只是累积到未来。
地方债短期和中长期问题需要结合起来。 短期内很难解 决所有的地方债风险问题， 必须与政府资产管理统筹起来。 要积极防范地方债风险中可能出现的踩踏风险。 特定条件的专项债券融资可以作为项目资本金的规定不宜滥用。 既然是 债， 无论是一般债券， 还是专项债券， 都是需要偿还的。 是通过债务融资的 方式筹集资金， 还是直接安排财政资金， 应基于实际情况， 并防止软预算约 束问题的出现。
根据显性债务计算， 赤字率和债务率都不是大问题。 隐性债 务、 或有债务是最受关心的。 政府资产规模、 政府资产变现能力、 现金流 等， 都是政府应对债务风险时所必须考虑的问题。 尽快摸清可动用政府资产 的家底， 并启用相应的程序， 让政府资产可以在地方债风险的应对中发挥重要作用。
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