UpdateTime：2020/2/5 1:50:34
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尽管2019年外部经济环境复杂多变，劳动力市场总体上仍然 保持稳定，城镇调查失业率控制在目标范围内，城镇就业总 量保持增长，工资水平稳步提高。2020年劳动年龄人口将略 有增加，控制失业率的难度增大。外部环境不确定性对特定 行业的冲击也值得关注。积极就业政策在关注就业岗位的创 造的同时，要致力于提升劳动生产率，并更好地发挥社会安 全网对失业人员的保护作用。
２０１９年在经济发展面临诸多不利因素影响， 尤其是外部发展环境复杂 多变的情况下， 劳动力市场总体保持了稳定。 在宏观调控过程中， 及时提出 了以 “稳就业” 为首的一系列措施， 就业政策正式纳入宏观经济政策体系。 就目前情况看，２０１９年可以实现年初提出的劳动力市场调控目标。
２０２０ 年 是全面建成小康社会的收官之年， 就业作为民生之本， 其形势的稳定对于实 现这一战略目标具有非常重要的意义。 本文在分析２０１９年劳动力市场运行 情况的基础上， 展望２０２０年劳动力市场变化的因素， 并提出相关政策建议。
在复杂多变的形势下， ２０１９ 年劳动力市场运行总体平稳， 主要体现在 失业率控制在目标范围之内， 城镇就业总量继续增长， 工资水平稳步提升。 尤其是在外部环境复杂多变的情况下， 保证了劳动力市场没有出现波动。
失业率是劳动力市场调控的重要指标， 李克强总理在 《２０１９年政府工作 报告》 中提出， 城镇调查失业率控制在５.５％以下是政府就业工作的目标。 维 持充分就业既是 “稳就业” 的首要目标， 也是坚持底线思维的重要体现。 从 劳动力市场实际运行情况看，２０１９年城镇调查失业率虽然较２０１８年同期略有 上升， 但总体控制在５.５％以下的目标区间内， 这意味着年初制定的 “稳就 业” 战略总体上得到了有效实施， 并取得了预期的效果。
图１展示了２０１８年 初以来城镇调查失业率月度变化情况， 表现出如下特点。 首先， 从调查失业率的水平看， 虽然２０１９年较２０１８年有所上升， 但综 合以前的分析表明， 城镇调查失业率仍然处于历史低位的水平， 如果考虑到 经济增长和价格水平的变动情况， 可以看出， 经济运行尚处于充分就业的合 理区间， 也就是说调查失业率水平和自然失业率水平接近。 这也表明， 积极 就业政策的方向非常明确： 无须以大水漫灌的方式防范周期性失业， 而应致 力于不断深化改革， 降低自然失业率水平。
由于自然失业的主要构成应该是结构性失业和摩擦性失业， 其中以结构性失业最为明显， 因此 “稳就业” 政策也要注重针对性。 结合当前的经济发展阶段、 经济运行态势和外部经济 环境， 造成结构性失业的主要原因有： 其一， 实施供给侧结构性改革， 推动 经济结构的调整和升级， 劳动力成本上升， 企业根据要素价格的变化通过重 新配置资源等主动进行结构性调整， 可能会产生局部或区域性的结构性失 业； 其二， 外部环境冲击和不确定性的增加， 可能对部分企业和行业的生产 经营产生影响， 造成产出波动， 并导致就业岗位的损失。 农民工和大学毕业 生等特定群体在特定时段则可能面临短暂的摩擦性失业问题。
其次， 失业率变动表现出一定的季节性特征。 因此， 根据这一特点， 有 针对性地实施 “稳就业” 政策非常必要。 自从国家统计局开始公布调查失 业率以来， 该指标明显呈现季节性变化特征， 调查失业率高点先后出现在春 节过后的２月或３月， 农民工返城就业的高峰期， 以及７月和８月高校毕业 生毕业、 择业的高峰期。 季节性因素推动的失业具有摩擦性失业的典型特 征， 失业周期短， 造成的福利损失也相对较小。 同时， 也意味着根据失业率变动的季节性特点， 提前做好政策干预的准备， 加强劳动力市场信息的发 布、 流通和就业政策的瞄准， 是有可能消除失业高点的。
最后， 大城市的失业率可能对２０１９年总体失业率产生更大的贡献。 自 从国家统计局开始公布全国城镇调查失业率以来， ３１ 个大城市的调查失业 率水平一直低于全国城镇调查失业率， 这反映了大城市在就业创造中处于突 出重要的地位。 劳动经济学理论认为， 大城市产业集中、 规模效应明显、 劳 动力市场信息流动充分， 不仅能够吸引新的产业创造更多的就业岗位， 而且 人口规模增加本身就会产生岗位创造效应。
一旦出现就业损失， 大城市的劳 动者就更容易发现新的就业岗位。 也就是说， 大城市由于具有更高的劳动力 市场厚度 （ｔｈｉｃｋｎｅｓｓ）， 抵御失业风险的能力更强。① 然而， 统计数据显示， ２０１９年大城市与全国城镇的总体失业率水平差距开始收窄，８月和９月甚至 连续出现趋同。 这种趋势如果延续， 则意味着如何重新发挥大城市在就业创 造中的作用值得政策关注。
除了保持各个产业部门的发展、 不断创造就业岗位以外， 保持大城市就 业创造能力的一个重要条件是通过鼓励劳动力的自由流动， 使大城市的吸纳 人口能力不断得到发挥， 城市的劳动力市场厚度增加， 抵御就业风险的能力 就会增强。 在经济增长面临的不确定性增加、 外部冲击对劳动力市场冲击的风 险加大的情况下， 要特别注意大城市的城市管理政策与劳动力市场政策的协调， 谨防一些城市限制人口流动、 分割劳动力市场的措施对就业岗位的损害。
就业总量的增加是衡量劳动力市场运行状况和经济形势的重要指标。 有 些发达经济体每月公布非农就业岗位和就业率的变化情况， 将其作为判断即 期劳动力市场运行状况和经济形势的重要参考指标。 就业总量指标不仅直观 地反映了就业和总需求之间的关系， 而且在人口结构发生剧烈变动的时期， 有助于提供失业率等指标所不能涵盖的信息， 从而更全面地了解劳动力市场的变化情况。
例如， 在人口迅速老龄化的时期， 每年退出劳动力市场的人数会 迅速增加。 在这种情况下， 即便以失业率衡量的指标保持稳定， 但就业岗位的 创造放缓， 就业总量指标也可能会对经济形势变化有更敏感的反映。 中国的劳动统计体系在最近几十年取得了长足的进步， 但一方面由于处 于工业化和城市化高速发展的转型时期， 统计制度需要满足不同时期的需 求； 另一方面统计体系本身也正处于转型阶段， 我们尚没有形成综合、 全 面、 常态化的就业统计指标体系， 以观察劳动力市场即期变化。
就业总量指 标就是其中之一。 根据中国经济转型和统计指标特点， 从以下两个方面分析 就业总量的变化， 可以更准确地反映劳动力市场的实际情况。 首先， 由于人口结构加速变化， 城镇净增就业与城镇新增就业之间的差 距在不断扩大。 前者反映了年度间就业岗位的净变化， 后者则只统计每年城 镇就业岗位的增加， 而不考虑就业岗位的损失情况。 在劳动年龄人口总量不 断增加的时期， 每年进入劳动力市场的人数往往大于退出劳动力市场的人 数， 此时， 城镇就业净增数量可能会大于城镇新增就业数量。
相反， 当人口 老龄化加速， 每年退出劳动力市场的人数大于新进入劳动力市场的人数时， 城镇就业净增数量可能会小于城镇新增就业数量。 如图２所示， ２０１０ 年城 镇就业净增数量大于当年城镇新增就业数量， 但随着劳动年龄人口总量开始 减少， 二者的差距发生逆转。 近年来， 城镇新增就业数量保持稳定， 但城镇 就业净增数量呈下降趋势， 导致二者差距不断拉大。
截至２０１９年９月末， 实现城镇新增就业１０９７ 万人， 以２０１８ 年城镇净 增就业与城镇新增就业的比值０.７０３估算， 到２０１９年９月末全国城镇就业 的总规模约４.４２亿人， 较２０１８ 年同期增加了７７１ 万人。 然而， 如前所述， 由于中国仍然处于城市化进程之中， 城镇新增就业并不能反映非农就业的全 貌， 其统计口径也不能完全等价于非农就业， 需要通过其他统计指标， 从不 同的视角反映就业总量的变化。
其次， 农民工数量是反映就业总量变化的另一个重要指标。 尽管农民工 就业与城镇就业存在统计上的重合， 但由于外出农民工具有较强的流动性， 有相当数量的农民工就业难以纳入城镇就业的统计范围。 如果农民工数量与 城镇就业总量均保持增长， 那么就可以确定非农就业总量增加的趋势。 根据 国家统计局公布的数据， ２０１９ 年第三季度末农村外出务工劳动力总量达 １.８３亿人， 同比增加２０１万人。 因此， 综合城镇就业总量和外出农民工数量变化， 可以看出非农就业总 量在２０１９年仍然保持增长态势， 且变化趋势与经济增长指标具有一致性。
工资水平是劳动力市场上供求关系共同作用的结果， 工资水平的变化不 仅反映了劳动力市场上供求关系的变动趋势， 也对社会经济发展产生了重要 影响。 一方面， 就业是民生之本， 其最重要的体现就是工资产生的福利效 应， 因此， 工资是收入构成和收入分配中最重要的决定因素； 另一方面， 工 资是劳动力成本的主要组成部分， 对于劳动密集型行业而言， 工资与企业成 本息息相关。
单位劳动力成本的变化更是影响可贸易部门国际竞争力的重要 因素。 近年来， 随着劳动力市场供求关系的转变， 工资水平全面快速上扬， 普 通劳动力的工资水平变化更为明显。 农民工工资决定的市场化程度高， 对劳动力供求变化最为敏感， 也最能体现劳动力市场工资的动态变化趋势。 因 此， 我们可以从农民工工资的变化来观察劳动力市场中工资及劳动力市场中 供求关系的变化情况。
根据国家统计局农民工监测调查数据， ２０１０～２０１４ 年是农民工工资快速增长的时期， 外出农民工月均实际工资增长率均值为 １１.６％，２０１５年以后农民工工资增速开始放缓， ２０１５～２０１８ 年年均增长率 为４.８％。２０１９年１～９月外出农村劳动力月均收入３９５２元， 以名义价格计 算， 比上年同期增长６.５％， 扣除价格水平变动因素， 实际增长３.９％。
这 一增长水平与当前的经济增长速度是协调的。 其他群体的工资水平变化， 也反映了大致相同的趋势。 根据国家统计 局公布的数据， ２０１９年前三季度， 全国居民人均可支配收入２２８８２ 元， 同 比名义增长８.８％， 扣除价格因素实际增长６.１％， 与经济增长基本同步。 其中， 城镇居民人均可支配收入３１９３９ 元， 实际增长５.４％； 农村居民人 均可支配收入１１６２２ 元， 实际增长６.４％。
在收入来源的构成中， 工资性 收入在前三季度较上年同期增长８.６％， 扣除价格变动因素， 实际增长 ６.０％。 综合上述信息， 可以判断， 劳动力市场的工资水平在２０１９年稳步增长， 而且实现了工资增长速度与经济增长速度大体同步。
２０１９年外部经济环境复杂多变， 尤其是美国单方面引发的经贸摩擦， 给劳动力市场稳定和 “稳就业” 工作带来了一定压力。 美国引发的经贸摩 擦对劳动力市场的影响主要体现如下。 其一， 加征关税的影响。 加征关税等价格手段会减少生产者对中间产 品、 消费者对最终产品和服务的需求， 并相应地减少劳动力需求。 加征关税 的最终负担由美国消费者和中国生产者共同承担， 承担的比例分成则是由产 品的属性， 即需求弹性所决定。
加征关税使中国输美产品的价格水平提升， 引发美国消费者对中国商品的需求下降。 根据Ｕ.Ｓ. ＣｅｎｓｕｓＢｕｒｅａｕ的数据， 美国从中国进口的商品月度总额从２０１８ 年１０ 月的峰值５２２ 亿美元， 下降至２０１９年３月的３１１亿美元， 其后， 随着贸易摩擦的暂时缓解有所回升， 截至２０１９ 年８ 月达到４１２ 亿美元， 同比下降１４％。 如果对美出口的下降 没有被其他国家所替代， 那么， 将会造成一些就业岗位的损失。
不过， 中 国经济总体的外贸依存度已由 ２００６ 年的峰值 ６４.２％下降到 ２０１８ 年的 ３３.９％， 出口增加值占ＧＤＰ的比重不足４％， 因此， 加征关税对就业的总 体影响有限， 不到城镇总就业的１％。 ２０１９ 年劳动力市场的实际反应也证 明了这一点。 其二， 对产品全球价值链的影响。 价值链是由复杂的长期关系构成的生 产网络。 与传统的产品一次性交易不同， 价值链形成过程具有长期性， 调整 的难度也更大。
参与全球价值链的厂商需要向客户提供更加个性化的服务， 增强了员工人力资本的专用性和就业黏性。 而且， 企业需要在生产网络的组 织上花费更多的时间和资源。 一方面， 长期形成的价值链关系比较稳定， 使 美国妄图以别的国家取代中国在全球分工体系中的角色更加困难； 另一方 面， 也意味着一旦企业遭遇较强的外部冲击、 价值链遭受打击， 其重构过程 也较之最终产品市场的修复更加困难。 这意味着， 价值链的损害有可能造成 更长期的结构性失业。 在外部环境剧烈变化的情况下， 高技术龙头企业保持 了竞争优势， 不仅稳定了产业链上相关企业的生产经营， 也确保了相关产业 没有出现局部地区或行业失业率急剧上升的情况。
其三， 外部环境不确定性的增加对企业经营决策产生负面影响。 外部环 境的复杂多变大大增加了企业生产经营的不确定性， 使企业难以获得稳定的 预期。 从中长期看， 可能使企业的经营决策偏于谨慎， 抑制新的投资行为， 从而使劳动力需求紧缩。 从总体上， 中国经济经受住了外部环境复杂多变的考验， 其中， 也包括 对劳动力市场的考验。 由于中国已经成为一个以内需为主导的经济体， 外向 型经济在国民经济中的相对比重开始下降， 外部环境的变化对劳动力市场的 总体扰动不大， 城镇调查失业率没有出现大幅波动。 由于采取了有针对性的 “稳就业” 举措， 受外部环境因素影响较大的特定地区、 特定行业并没有出 现大规模失业。
分析和展望２０２０年劳动力市场变化趋势， 需要从影响劳动供给和需求 的各因素着手， 综合加以研判。 尤其是需要关注在特定阶段可能出现具有典 型特征的变化因素， 评估其对劳动力市场总体形势产生的影响。
人口结构变化是影响劳动供给的最主要且最基本的因素， 而相对于经济 指标， 人口结构变化在短期内的可预测精度高。 在１６岁以上的劳动年龄人 口中，６０岁以下的人口劳动参与率最高①， 因此， １６～５９ 岁的人口总量决 定了劳动供给的最大可能。 虽然从就业统计的概念上看， 并不要求劳动者的 年龄在６０岁以下， 但基于现行退休制度的设计， ６０岁及以上的人口可以领 取养老金， 其劳动参与率必然下降。
６０岁及以上的人口虽然就业率低， 但 由于退出劳动力市场的比重大， 其失业率也低。 从政府的工作目标划分 看， 由于６０岁及以上的人口 （部分女性５５ 岁及以上） 为养老保障体系所 覆盖， 就业政策可以不成为解决这部分群体民生问题的主要政策工具。 这 也是就业政策主要关注１６～５９ 岁人群的原因。 目前， 中国的人口转变已 经形成了劳动年龄人口逐步减少的长期趋势。
２０１３ 年以来， 中国１６～５９ 岁的劳动年龄人口开始持续减少， ２０１８ 年减少了４７０ 万人， ２０１３～２０１８ 年累计减少了２２２５ 万人。 在劳动年龄人口总量逐年减少的情况下， 就业 压力相对较小， 劳动力市场总体上可以维持弱平衡， 即低失业率和低就业 增长的状态。 然而， 根据人口预测数据， １６～５９ 岁人口在未来两年可能出现波动， 由于１９５９年和１９６０年的出生率很低， 在２０２０ 年退出劳动力市场的人口较 之前几年减少。
如图３所示，１６～５９岁人口在２０２０年略有增加， ２０２１年的增幅约为２００万人。 随后， 该年龄段的人口数量将继续处于下降趋势。 我们 还可以观察女性１６～５４岁、 男性１６～５９岁的人口变化情况， 虽然２０２０年 该年龄段的人口数量仍然减少， 但减少幅度较前几年小。 由于劳动供给因素 出现上述短暂波动， 为了维持劳动力市场稳定， 将调查失业率控制在５.５％ 的目标以下， 创造就业的任务将更为严峻。
如前所述， “稳就业” 政策瞄准的目标群体是１６～５９ 岁的劳动年龄人 口。 如果２０２０年仍然把５.５％的城镇调查失业率作为最核心的调控目标， 可以根据已有的参数和可获取的统计信息， 在一定假设的基础上， 估算 ２０２０年需要净增的城镇就业岗位数量， 方可实现保持城镇劳动力市场基本 稳定的政策目标。 影响城镇就业总量的主要因素包括劳动年龄人口数量、 城镇化水平、 劳 动参与率以及失业率。
由于尚未公布劳动年龄人口数量、 城镇化水平、 劳动 参与率的统计信息， 我们分别对这几个指标进行适当的假定， 如表１所示。１６～５９岁的人口数根据分年龄的人口预测数加总而得。 ２０１９年的月度平均 失业率以１～９月的城镇月度平均失业率５.１６％为参考基准， ２０１９年的城镇 就业总量的估算方法如前文所述。 我们假定城镇１６～５９岁人口城镇人口劳 动参与率保持不变， 由此， 可以计算出２０２０年， 把城镇调查失业率控制在 ５.５％以下， 大约需要净增５５９万个就业岗位。 根据２０１９年的情况推演， 在 ２０２０年完成这样的预定目标难度不大。
虽然中美经贸摩擦可能通过谈判和沟通得到缓和， 但由于美国政府奉行 的单边主义不可能在短期内消除， 外部环境的不确定性仍然存在。 相比于关 税等价格手段， 尤其要防范产业链损失对就业产生的影响。 相比由最终产品 所形成的劳动力需求， 价值链各环节的就业乘数效应更大。 根据现有的研 究， 可贸易部门较其他部门的就业乘数效应更明显， 考虑到与其他产业部门 的联系， 对局部劳动力市场的就业放大效应约为１.６倍。
一般来说， 参与全 球价值链对劳动力市场的影响分为前向效应和后向效应。 前向效应是指生产 行为由两个以上经济体协作完成， 因此， 对于特定的经济体而言只是生产可 贸易的中间产品； 而后向效应是指用于出口产品的中间品是从其他经济体进 口而来， 如中国出口美国的智能手机、 芯片等元器件可能来自美国或其他经 济体。 综合分析 “ＯＥＣＤ全球价值链数据库” 以及 “世界投入产出数据” 等 多个数据来源可以发现， 中国在加入ＷＴＯ后参与全球价值链的程度不断加 深， 进口中间品增加值度量的后向效应和出口中间品增加值度量的前向效应 的水平都在不断提高①。
即便在２００９ 年遭遇了国际金融危机的冲击， 这两 个指标的绝对额也在２０１０年迅速修复， 并维持此前的增长态势。 但进出口 中间品增加值占最终产品增加值的份额在遭遇国际金融危机冲击后一直没有 恢复到此前的水平， 如前向效应份额从２００８ 年的１１.６％降低至２０１５ 年的 ８.５％， 后向效应份额从２００８ 年的１２.５％降低至２０１５ 年的９.４％。 这意味 着， 虽然从绝对水平看， 中国参与全球价值链的程度加深， 但近年来内需市 场增长更迅速。
基于前向、 后向的价值链联系， 对２００５～２０１５年３５个非农行业就业与 参与全球价值链的关系进行回归分析， 估算一旦遭遇价值链冲击， 对就业可 能产生的影响。 初步的分析结果显示， 前向效应的增加值每增加１０个百分 点， 就业增加约１.２个百分点。 后向效应的就业弹性在统计上不显著， 即后 向效应的变化对就业的影响不具有统计含义。 基于上述分析结果， 根据目前 中国经济参与全球价值链的水平， 以及外部环境的不同情境， 可以预估其对 相关行业的就业产生的影响。 如果相关的价值链增加值损失幅度分别为 １０％、３０％和５０％， 造成的就业岗位损失上限占城镇就业总量的比重可分 别达到０.２８％、０.５５％和１.３９％。
积极的就业政策作为政策取向， 在相当长时间内都需要坚持。 但 “稳就业” 的具体举措， 要根据２０２０年就业形势可能出现的变化有针对性地实 施， 以下几个方面值得关注。
就业是民生之本， 不断扩大就业、 减少失业是政府经济工作的长期目 标。 但要达到 “稳就业” 的目标需要适应形势的变化， 尤其是应根据劳动 供给形势的长期变化， 不断丰富其内涵。 前文分析指出， 由于人口结构的迅 速变化， “城镇新增就业” 与 “城镇就业净增长” 已经出现了越来越大的差 距。 从以往的政策目标看， 保持劳动力市场稳定的操作性指标也不断发生变 化， 由以往的 “城镇登记失业率” 和 “城镇就业净增长” 的组合转向 “城镇 调查失业率” 和 “城镇就业净增长” 的组合。
随着人口结构的进一步变化， “稳就业” 工作在紧紧盯住失业率的同时， 要更加关注就业创造能力。 因此， 以 “城镇调查失业率” 和 “城镇就业净增长” 为调控目标， 将更加恰当。 此外， 在积极就业政策被纳入宏观经济政策框架后， 需要根据自然失业 率和经济增长、 价格水平的联动关系， 确定积极就业政策以及其他调控政策 的方向和力度。
在劳动力市场进入新古典形态后， 经济增长、 失业率和价格 水平总是围绕潜在经济增长率、 自然失业率和适宜的价格水平波动。 而财政 政策、 货币政策和积极的就业政策实施的终极目标就是在寻求缩小实际指标 与上述几个均衡指标的差距①。 显然这也对积极就业政策的执行提出了更高 的要求： 不仅需要了解劳动力市场的动态变化， 还需要掌握其和主要经济指 标之间互动关系的规律。
其次， 在扩大开放的同时还要切实加大改革力度， 提高中国经济参与全 球价值链的质量和水平。 虽然对全球价值链的攻击会造成部分产业的短期波 动， 但最终决定全球价值链的因素是关税水平、 贸易成本、 劳动者技能、 营 商环境等 “内功”。 这些都可以通过深化改革加以优化， 如加大教育投资并 提高教育体系的效率、 坚定不移地改善营商环境、 切实推进 “放管服”、 落 实对所有企业的竞争中性原则等。
从短期看， 部分行业和企业可能因为价值链损失而遭受冲击。 而参与全 球价值链程度深的行业和企业特征明显， 易于瞄准， 要及时跟踪。 对受到冲 击的企业予以综合的政策扶持， 防止价值链断裂及其产生的乘数效应对就业 的伤害。
积极就业政策纳入宏观经济政策体系， 强调的是其在短期稳定劳动力市 场的作用。 然而， 在经济结构转变和人口转变加速的时期， 应做好短期政策 和中长期政策的衔接。 虽然在经济运行压力较大的时候保持劳动力市场稳定 至关重要， 但也不能为解决短期的劳动力市场问题而积累中长期矛盾。 虽然劳动年龄人口下降的趋势在近两年可能存在短暂的波动， 但从中长 期看劳动年龄人口下降的趋势还将延续， 人口老龄化进程也将加速。
劳动供 给出现的这种变化， 在缓解短期就业压力的同时， 也更加凸显了劳动生产率 不断增长的紧迫性。 因此， 劳动力市场政策在强调维持低失业率的同时， 也 要注重保持劳动参与率的稳定甚至增长， 确保就业岗位的增加与劳动生产率的增长同步。 此外， 中国劳动力市场的持续结构性变化日益明显①， 结构性变化给就 业稳定带来了不确定性， 判断劳动力市场形势的变化也需要以产业结构性变 化为背景。
例如， 当就业从总体上处于由制造业向服务业转变的趋势中， 制 造业就业的持续减少将不可避免。 因此， 短期的制造业就业指标恶化 （如 ＰＭＩ中的就业分项指标） 就不能反映劳动力市场的实际状况。 对劳动生产率 持续增长的内生需求、 劳动力成本的持续上涨必然诱致劳动节约型技术进 步， 并有可能引发结构性失业。 因此， 短期的积极就业政策要从新岗位的创 造、 鼓励劳动者顺利实现就业转型入手， 而不能导致劳动力市场的僵化、 妨 碍经济结构的转型升级和劳动生产率的不断增长。
经济发展过程中的失业现象不可避免， 一定程度的失业是可以接受的。 就当前的经济运行情况看， ５％ ～５.５％的城镇调查失业率与自然失业率接 近。 从宏观上看， 过度干预失业水平可能会使其他宏观经济指标恶化， 从而 导致政策实施负担更高的成本。 但从微观上看， 每一个失业的劳动者都面临 着福利的损失、 承受着失业带来的痛苦。
因此， 在强调 “稳就业” 的同时， 对适度的失业率， 要采取直接瞄准劳动者的方式， 发挥社会安全网的兜底作 用， 对劳动者进行保护。 这样既可以减小失业带来的社会震荡， 也能确保经 济的正常运行。 作为社会安全网的重要组成部分， 更好地发挥失业保险制度的作用可以 起到立竿见影的效果： 通过提高失业保险基金的统筹层次， 缓解失业严重地区 基金供给不足与就业形势好的地区结余丰富之间的矛盾； 通过扩大基金覆盖范 围， 解决劳动密集型行业对失业保险需求大、 受到冲击的风险大， 但覆盖率相 对低的问题； 借鉴国际经验， 改革失业保险支付方法， 提高资金的使用效率。
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